黄河流域黄土高原是我国水土流失最为严重的地区之一，全区总面积64.2万km2，其中水土流失面积为45.4万km2，占到总土地面积的71%，且侵蚀模数超过5000 t/km2.a的多沙区面积达19.1万km2，占到水土流失面积的42%。严重的水土流失导致黄土高原地区生态环境恶化，耕地面积减少，土地生产力降低，群众生活贫困，严重制约着当地经济社会的发展，并加剧了干旱等自然灾害的发生发展。同时，流失产生的大量泥沙进入并淤积在黄河下游河床，使得黄河河床不断抬高，严重威胁着下游广大地区的防洪安全。另外，严重的水土流失使黄河干、支流众多的水库等水利设施淤积加快，使用年数的限制缩短，效益不能正常发挥，并且为了将水土流失造成的淤积泥沙输送入海，每年有多达200多亿m3的水量用于下游河道冲沙，使得黄河本已短缺的水资源更加紧张。

  党和国家对黄土高原水土保持工作格外的重视，数十年来投入大量资金，用于黄土高原地区的水土流失治理，取得了很明显的成效。从1994年开始，由水利部统一组织，在山西、陕西、甘肃、内蒙4个省（区）的48个县（旗）实施了以控制水土流失，减少入黄泥沙，增加当地农民收入，改善生态环境为宗旨的黄土高原水土保持世界银行贷款项目。经过十几年的艰苦奋斗，取得了显著的经济、社会和生态效益，得到了世界银行和国家相关部门的高度评价，被世界银行誉为世行农业项目的“旗帜工程”，并荣获2003年度世行行长杰出成就奖。

  在黄土高原水土保持世行贷款项目成功实施的基础上，从2004年起，由英国政府国际发部提供赠款，在黄土高原水土保持二期世行贷款项目区甘肃省的崆峒、静宁、环县、华池4县（区）实施了“英国赠款中国小流域治理管理项目”。该项目的主要目标是总结并完善黄土高原世行贷款项目的监测评价体系，研究以减贫为重点的可操作的最佳流域治理模式，并在中国以及国际类似项目中推广。项目注重在规划和实施过程中引进使用参与式等全新的理念和方法，提高水土保持项目管理上的水准和实施效果。经过四年多的实践探索，取得了多项具有创新性的成果，对于逐步推动水土保持工作的全面发展，特别是应对农村体制改革后带给水土保持管理和投资体制的挑战，促进水土保持与减贫双重目标的有效结合，实现可持续流域管理和发展具备极其重大的借鉴意义。

  参与式方法是20世纪后期确立和完善起来的一种大多数都用在与农村社区发展内容有关的项目的新的工作方法和手段，其显著特点是强调发展主体积极地、全面地介入发展的全过程，使相关利益者充分明白他们所处的真实状况、表达他们的真实意愿，通过对项目的全程参与，提高项目效益，增强实施效果。具体到有关生态恢复和流域管理等项目，就是要转变传统的“自上而下”的工作方法为“自下而上”的工作方法，让流域内社区和农户积极、主动、全面的参与到项目选择、规划、实施、监测、评价、管理的全过程中来并分享项目成果和收益，使水土保持项目在实现环境改善和减少泥沙的同时，最大限度的帮助当地农民脱贫，促进社区社会经济发展。参与式方法不仅有利于提高活动/项目规划设计的合理性，同时也更易得到各相关利益群体的理解、支持与合作，从而保证活动/项目实施的效果和质量。参与式方法是目前各国际组织在发展中国家开展援助项目时推荐并引入的一种主要的理论、方法和工具。引进并使用参与式方法能够使发展主体所从事的发展项目公开透明，把发展机会平等地赋予目标群体，使人们能自主地组织起来，分担不同的责任，朝着共同目标努力工作，在发展项目的制订者、计划者以及执行者之间形成一种有效的和平等的“合伙人关系”。同时通过发展主体（如农民）对项目全过程的广泛参与，促使项目机构和农民树立参与式发展理念，帮助其学习掌握先进的生产技术和手段，提高可持续发展的能力。

  纵观数十年来我国水土保持工作的发展过程，在取得了巨大治理成就的同时，其组织和运作模式也经历了不断总结、提高和改进的过程。在20世纪50-70年代的集体经济时期，围绕水土流失区农业生产条件的改善这一中心目标，水土保持工作成为集体经济活动的重要组成内容。这一段时期的水土保持工程的机械化程度很低，主要是依靠人工完成，所以这一段时期所建设的大量水土保持工程都是依靠广大农民投工投劳的形式来进行的，政府水保部门主要提供技术指导，资金投入不多。这一段时期农村的生产活动以集体形式组织，与当时水土保持工作改善局部地区农业生产条件为主的目标相一致，所以，这一段时期水土保持工作的成本和效益基本同步，其措施的运行管理等问题也非常容易落实。

  进入20世纪80年代，我国开展了大规模的经济和政治体制改革，在广大农村成功实施了分田到户的联产承包责任制。但是分布于广大农村的水利和水土保持工程设施作为一种无法分割的公共资源，其发展和管理所需要的条件与当时的农村个体经营形式不相符，导致了这一段时期相当一部分水利水土保持设施缺乏管理而没办法保证其服务功能的发挥。而另一方面，这一段时期政府对水土保持和生态环境建设更加重视，对生态建设的投入持续不断的增加。但此时的投资建设形式仍然基本沿用了政府投资+农民投工投劳的形式，水土保持工作的实际要与当时的管理体制和工作方法不相适应的情况初见端倪。

  从2000年开始，我国政府在部分省、市实施农村税费改革试点，特别是2004年后，各省纷纷取消了多年以来由农民固定负担的“两工”（积累工和义务工），长期以来形成的“政府投资＋农民投劳”的管理模式受到挑战，过去行政命令、无偿调动农村劳动力的做法已不可行，水土保持工作的主体出现“缺位”。按照形势发展的需要，改变传统工作方法，探索新的与形势需要相适应的水土保持工作方法已成为必然的选择。

  特别是党的“十五大”以来确立了可持续发展和科技兴国两大基本国策，水土保持工作的重要性和地位一直上升，国家对此项工作的投入也慢慢变得大。水土保持的总体目标发生了深刻变化，从简单的改善农业生产条件，演变为国土安全的重要举措。为越来越好的适应这种发展和转变，需要从体制、政策和技术等各方面有相应的创新，才可能正真的保证新的水土保持工作目标的实现。

  为了积极应对水土保持工作所面临的这些新的机遇和挑战，各级政府和业务部门不断探索，在水土保持投资、建设、管理等领域作了很多尝试，并取得了诸多值得总结的经验。如20世纪80年代初期随着广大农村实行“联产承包责任制”而出现的“户包或联户承包治理小流域”，带动和引发出的租赁、股份合作、四荒地使用权拍卖等多种形式的水土保持治理责任制的形成，以及“土地使用权五十年不变，可以继承和转让”，“谁投资、谁治理、谁受益”等相应政策的出台，促进了黄土高原水土保持工作的创新和持续不断的发展。同时，各级水保业务部门还在水土保持项目投资体制、管理等方面做着不断的试验和探索。从1994年起开始实施的黄土高原水土保持世行贷款项目，引进并使用参与式的工作理念，强调各相关利益群体对项目过程的参与，强调农民作为水土保持项目主体，对项目规划、实施、管理全过程的知情权和决策权，对于增强项目效益，有效调动相关各方的积极性和主动性起到了很好的作用。

  为了进一步总结探索参与式方法在水土保持生态建设项目中的应用模式，加强社区和农户在水土保持工作中的主体地位，提升农民群众参与水土保持治理的积极性，英国赠款小流域治理管理项目选取了崆峒区甲基峪、静宁北岔、环县高沟、华池樊庄四条小流域，在参与式咨询专家的指导下开展了参与式小流域规划的具体实践。所选的四条小流域面积在25－40 km2之间，均为水土流失严重、群众收入水平较低、生活贫困，在当地有代表性的流域。各县政府对参与式小流域规划的试点工作很看重，协调成立了由县水利、水保、农、林、牧、妇联、扶贫、信息办等有关部门业务人员组成的规划小组，在咨询专家的指导下，这些规划人员深入社区和农户，利用各种参与式工具，帮助农民正确理解项目目标，分析流域、社区和自己贫困的原因，讨论寻找处理问题的办法，了解农民的要求和想法，让农民充分表达自己的意愿，引导农民将自身脱贫致富的迫切需要与流域治理的整体目标有机的结合起来，让农民了解并认识到贫困与生态环境退化和水土流失之间有着直接的关系，要解决贫困问题，改善自身的生活条件，首先应该从治理当地严重的水土流失入手。

  借助参与式的方法和工具，规划人员和专家引导农民寻找出对当地生态环境和自身生活影响最大、急需解决的问题并提出对应的解决措施，在此基础上完成了参与式的小流域综合治理规划。参与式小流域规划与传统规划方式最大的不同就在于农民的意愿在规划中得到了最大限度的体现，让农民感觉到了这个规划是我提出的，我想要的，为我做的规划，而不是以前那种被动的、强迫命令的、要我做的规划，所以极大的激发了农民投身流域治理的积极性。同时在规划过程中还注重体现社会公平的理念，强调妇女、儿童、老人、少数民族、贫困弱势等不同群体的公平参与。

  在规划的实施和管理阶段，农民和社区的作用将更重要。为保障项目成果的可持续性，我们在项目实施和管理中强调推行社区主导的发展和管理理念。各流域均成立了由农户民主推选产生的项目实施小组、财务管理小组和监测评价小组，成员全部由能够热心为群众服务、群众信得过、并且有一定管理能力的农民组成。这三个小组根据项目《社区实施手册》、《财务管理手册》、《监测评价手册》的规定，分别负责项目的实施、财务管理和监测评价。

  和传统的水土保持以政府主导，群众参与投工的形式不同的是，参与式小流域综合管理项目的实施采用社区主导的实施和管理方法，即项目主要活动实施的组织、管理、监督都由社区主导完成，政府行业部门负责提供对应的政策保障、技术上的支持和指导。为便于监督管理，每个社区成立三个小组，即实施小组、财务小组和监测评价小组。

  实施小组主要是依据项目的规划设计的基本要求，组织项目具体活动的实施，并针对不一样项目措施采取不同的组织形式，制定相应的实施办法，对项目实施进行全过程、全方位的有效管理，以充分的利用有限的人力、财力和物力资源，实现项目成效的最大化。

  项目财务小组负责完成以社区为主导的项目采购和财务管理，保证资金的安全和有效使用。具体任务包括年度财务计划和采购计划的编制；社区项目资金专账的管理；治理项目的资金支付、核算、记账和信息反馈；定期或不定期在社区公示项目实施进度和资金使用情况；接受上级部门和社区群众的检查和监督。

  项目监测评价小组负责对项目执行的进度、质量和资金使用等进行监测和监督，并对不正确的项目内容和方法提出调整。这种参与式的项目监测和评价的目的包括：1）加强社区自我管理和学习的能力；2）对项目采购和实施过程进行监测、监督；3）对建设完成的项目活动进行验收，验收结果将作为财务小组的报账依据；4）建立申诉机制，接受社区群众的申诉要求，会同实施小组对申诉做处理，并将处理结果上报县项目办，保证项目实施过程的公开、公平和公正。

  为了保证示范项目的实施，英国赠款小流域治理管理项目采用参与式的方法，由项目办技术人员和社区群众共同讨论编制出了社区参与式实施小组的操作程序，即《参与式实施管理操作手册》、《参与式财务管理操作手册》和《参与式监测评估操作手册》。在以后的项目实施管理过程中，全部由社区农民组成的实施、财务管理和监测评价小组将分别按照操作手册的规定负责项目各项活动的建设实施。并通过项目实施和管理过程，提高社区和农户自主管理、决策的能力，增强项目实施的可持续性。

  参与式方法在水土保持小流域治理中的应用，目前还处在一个探索总结的阶段。通过英国赠款小流域治理管理项目的实践，我们大致得出，其在水土保持领域推广应用主要具有以下优点：

  由于在规划过程中改变以往自上而下、长官意志或与实际脱节的工作作风，从规划设计阶段起，就充分吸收农民的乡土知识和经验，更多的听取了社区/农户的意愿和想法，使得得出的小流域规划内容更加合理、科学，符合实际，也更加容易实施。

  通过广泛的宣传动员，社区/农户对规划目标、资金、内容，所在社区/流域的自然、社经状况和存在问题都有了全面的了解；农户参与流域调查、措施确定等项目规划的全过程，增加了规划过程的透明度，确保了规划结果的公平性。所以参与式的小流域规划更易得到各相关利益群体的理解、支持与合作，能够激发农民群众参与水土保持流域治理的积极性，保障各项措施的落实和实施。

  通过社区/农户热情参加并主导项目实施和管理的全过程，开展全面的参与式监测、监督，保证了项目资金的使用效率，并且有助于提高各项成果质量，增强项目效果。

  参与式流域综合规划，在规划过程中通过部门协作、资源整合，扩大了资产金额的投入、拓展了措施范围，在注重水土保持、生态恢复目标的同时，引入可持续生计理念；在布设水土保持和改善生态环境类措施的同时，重视关注与群众生计相关的措施的配合，通过加强群众生计手段和途径，提高群众可持续生计能力，促进社区经济社会可持续发展，进而促进整个项目的可持续发展。

  根据我们的实践，在小流域综合治理管理项目的实施中采用参与式的方法，要处理好以下关键问题：

  （1）明确项目总体目标和要求，帮助引导社区和正确理解项目目标和内容。在帮助农民了解水土流失、环境退化与当地发展和自身生活贫困的必然联系，了解流域治理对改善自身生存环境、脱贫的及其重要的作用。一定要坚持在保证流域治理总体目标得到实现的前提下，实现社区经济发展和农民收入增加，所选择的项目内容不能完全脱离项目总体目标的要求。

  （2）处理好各利益群体间的关系，保证农民群众在水土保持项目中的受益主体的地位。要给予农民更多地知情权、表达权、管理权和决策权，更多实现自下而上的决策过程，改变单纯自上而下的决策观念，充分调动社区/农户参与项目的积极性和主动性。

  （3）重视对的帮助，促进社会公平和谐发展。大多数水土保持项目区均为边远地区，或贫困人口和少数民族集中地区。在水土保持项目设计和实施过程中，应该积极鼓励贫困人口、妇女和少数民族人口的热情参加，确保贫困不被排除在项目之外，做到公平发展，促进和谐社会建设。

  （4）注意发挥乡土知识的作用，加强能力建设。要鼓励社区农民参与，发挥乡土知识在在水土保持工作中的作用，使水土保持科学技术能够和当地的乡土知识建立起高度的兼容性。通过这一个过程，培养和提高当地群众的技术能力和管理能力，有效地保护和巩固水土保持项目的成果，在实现社区/农民自身可持续发展的前提下，实现流域可持续发展。

  （5）积极鼓励建立有效的社区组织，实现社区资源的高效管理。针对水土保持项目“分散投入，共同受益”的特点，要积极帮助和鼓励建立以社区为基础的群众组织，敦促社区组织热情参加水土保持项目的设计、实施和管理。与此同时，建立社区组织和地方政府的有效交流机制，实现政府－社区组织的高效互动，建立新型的政府－群众合作伙伴关系，培养、提高社区的自主管理能力。

  （6）重视参与式方法和工具的应用，提高水土保持项目效率。所谓参与式工具，是指按照参与式体验所开发的根本原则和步骤，利用群众简单易懂的方法工具，高效的完成项目活动。这些 “工具”包括半结构访谈、平面示意图、排序、识别贫困群体和农户大会等，能够准确的通过不同项目的需要，灵活使用。参与式方法的核心是相关利益群体的共同参与，其方法和工具要与当地社会经济条件和文化背景保持一致。

  （7）提高参与式工具实用性和有效性，避免参与式方法流于形式。在具体的参与式流域规划实践中，要本着节约高效的原则，根据项目实际选择必要的参与式方法工具，降低规划成本。运用参与式的方法和工具，是为了更好的提高流域管理项目的科学性和可行性，增强项目效果，提高投资效益。要注意所选的参与式工具的实用性和易操作性，要考虑规划的成本效益比，避免资源浪费。

  总之，引入并逐渐适应参与式发展管理，是对我们各级政府和业务部门传统工作方法的一项挑战。但同时，建立农户和管理部门的参与式管理能力，向社区授权或下放权力，从过去对社区的领导关系转变为服务、合作的伙伴关系，向农户提供更多更好的服务等，又是我们积极应对形势发展变化所必需做出的抉择和改进。

  新一届中央提出的“建设社会主义新农村”，“倡导科学发展观”的要求，彰显了中央“以人为本”、“构建和谐社会”的理念。通过近年在农村有效推进基层民主政治建设，如村务公开、民主理财、“四项民主”（民主管理、民主监督、民主选举、民主决策）等，社区农户的主体意识已经被唤醒，农民参与各种社会事务决策的要求也慢慢变得强烈。为了使我们的水土保持工作适应持续不断的发展的政策环境和社会环境的要求，我们应该不断探索总结新的与之适应的工作方法，提高我们的工作效率，增强水土保持治理的效果。通过英国赠款小流域治理管理项目的实践和探索，我们大家可以看出，参与式方法的运用，对于水土保持和生态建设项目的顺利实施，提高项目效益起到了及其重要的作用。在历史发展进入21世纪的今天，地球生态保护问题引起了慢慢的变多的重视，水土保持已经上升为保障国土安全的一项重要举措。参与式方法的引入，从另一个层面上丰富了我国相对先进的小流域综合治理技术体系。尤其是在改进传统工作方法存在的不足和弊端，提高小流域综合治理规划的科学性和可行性，解决并应对农村税费和体制改革后给水土保持工作带来的挑战，适应广大农民越来越强烈的自主管理、参与决策的要求等方面，收到了显著效果。但是，对于水土保持这样一项长期、艰巨、复杂的工程来说，作为一种全新的工作方法和理念在水土保持工作中的具体实践，还只是一种尝试，其过程还存在着许多不足和需要改进的地方，在今后的工作中还要进行长期的试验和总结，以使我们的水土保持技术和理论体系逐渐完备和提高。