水土流失是中国的主要环境问题。新时期以来，中国政府从国家生态安全的高度给予格外的重视，把水土保持作为一项长时间坚持的基本国策，开展了大规模的水土流失治理工作，初步探索出一条适合国情的水土流失防治路线，取得了显著的成就，为进一步加快治理奠定了坚实基础。因此，很有必要对该时期的水土流失治理加以研究，以便为今后水保工作提供借鉴。然而史学界对水土保持生态建设却一直很少关注，除翟军《合作化时期山西三川河流域的水土保持工作探析》（《晋中学院学报》2010年第4期）一文外，有关论述尚不多见。爰此，本文试从史学的视角对新时期中国水土保持工作的思路、方略，水土流失防治路径及成就进行初步探讨，希冀抛砖引玉。

  新中国成立后，党和政府格外的重视水土保持工作。主席、周恩来总理曾做过多次指示，并作出了许多重要决策。如1952年政务院发出了《关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》；1957年国务院成立了水土保持委员会，发布了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》；1963年作出《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》，1965年成立黄河中游地区水土保持委员会。为了贯彻这些重要的决策和指示精神，1955、1957、1958年三次召开全国水土保持工作会议。为了重点抓好黄河中游的水土保持工作，1963年至1966年曾先后召开三次水土保持重点地区会议；1973、1977年两次召开黄河中游水土保持工作会议。在各地试点示范带动下，以黄土高原和黄河中游地区治理为先导，水土保持工作在各地展开。

  全国水土保持实现大的发展还是在改革开放以后。1980年，以水利部在山西吉县召开的小流域综合治理座谈会为开端，小流域综合治理的经验得到迅速推广。1982年国务院颁发了《中华人民共和国水土保持工作条例》，成立了全国水资源水土保持工作协调小组，召开了第四次全国水土保持工作会议，提出了普遍宣传、坚决保护、重点治理的方针。1983年将黄河流域的无定河、三川河、皇甫河和定西县，海河流域的永定河上游，辽河流域的柳河上游，长江流域的葛洲坝库区和江西兴国县等八片列为国家治理重点区，由此拉开了国家水土保持重点工程的序幕。1988年，长江上游也被列入国家重点治理区。20世纪80年代初期，随着农村联产承包责任制的推行，以户承包治理责任制应运而生，使水土保持工作充满了生机和活力。由于责、权、利的统一，调动了广大农民承包治理荒山荒沟的积极性。户包、联合承包和专业队承包等多种治理责任制迅速在全国推开，成为治理水土流失的一支主力军。

  1991年6月，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，标志着我国由此走上依法防治水土流失的轨道。此后，国务院相继出台了一系列配套法规，建成了比较完善的水土保持管理和监督机构，有力地推动了生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实。与此同时，小流域综合治理进入治理与开发一体化，在小流域内发展产业化、商品化经济即小流域经济的新阶段，户包治理责任制发展成为户包、租赁、股份合作制、拍卖“四荒”使用权等多种形式共存的格局。

  1997年，以作出治理水土流失，改善生态环境，建设秀美山川的重要批示为标志，全国水土保持生态建设进入了全面发展的新阶段。次年，国务院批准实施了以水土保持为中心的《全国生态环境建设规划》，进一步明确了水土保持生态建设的目标、任务和措施。之后，水保投入大幅度的增加，重点治理范围扩大，生态修复作为迅速恢复植被的一项重要措施被逐步认识和选择，治理步伐迅速加快。

  1983年前，各地虽然进行了大规模的水土保持工作，但由于分散的点、片治理，加以措施单一，效果并不理想。鉴于水土流失面积大，治理难度大，国家财力有限的实际，从1983年国家安排财政专项资金优先对水土流失严重、人口密集、对群众生产生活和经济社会发展影响较大地区，按大流域统一规划，以小流域为单元，实行有计划、有重点的大面积集中综合治理，改变了以往单一措施、分散治理的局面，坚持治水与治山相结合，工程与生物措施相结合，生物措施中草灌先行，草灌乔结合。在抓好重点的同时，注意抓面上的小流域治理，使点面结合，互相促进。

  1982年6月，全国水土保持工作会议确定水土保持工作要着重抓好普遍宣传、坚决保护、重点治理三方面的工作；同年8月，国务院确定黄河中游地区的无定河、三川河、皇甫河和定西县，海河流域的永定河上游，辽河的支流柳河上游，长江流域的葛洲坝库区，江西兴国县等八片水土流失严重的地区，作为全国的治理重点。1983年颁发了《关于加强水土流失重点地区治理工作的暂行规定》，由此拉开了国家水土流失重点治理工程的序幕。以此为标志，进入以国家重点工程为带动，群众、地方和国家共同投入的新阶段。1988年，国务院批准将长江上游列为国家重点治理区。1997年以来，重点工程规模和范围逐步扩大，投资力度持续不断的增加，在继续实施并扩大原有重点治理工程建设规模基础上，又相继实施了京津风沙源区、首都水源区、黄土高原淤地坝、珠江上游南北盘江石灰岩区、东北黑土区、丹江口库区及上游、云贵鄂渝四省市世行贷款、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程等一批国家重点防治工程，实施范围从以长江、黄河上中游为主扩大到珠江上游、东北黑土区、淮河上中游等水土流失严重的区域，基本覆盖到全国七大流域中上游的600多个县，项目县年均中央投资增加到260万元，投资标准从过去的每平方公里6万元提高到10~15万元。

  国家重点治理工程，坚持集中连片、规模治理，以大流域为骨干，统筹考虑各种各样的因素，在全面规划的基础上，以小流域为单元，实行山、水、田、林、路综合治理，对工程、生物和农业技术措施来优化配置，因害设防，形成有效的水土流失综合防治体系，综合治理取得了巨大的生态、经济和社会效益。至2009年，累计完成总投资4896亿元，综合治理小流域2611条，治理水土流失479万平方公里，其中建设基本农田1100万亩，小型水利水保工程23万多处，种植经果林1000多万亩，农民人均收入增加300元，1000多万群众实现脱贫致富，培育了一批具有水土保持特色的产业，退耕还林还草800多万亩。小流域减沙率达40%以上，治理区的林草植被覆盖率提高24%。建成了毕节、达州等一批规模大、综合效益显著的水土保持生态示范工程，为全国生态建设起了重要的示范带动作用。

  由于重点治理工程的成效和示范作用，全国出现了省、地、县层层抓重点，点面结合的治理局面，扩大了治理规模，加快了速度。实践证明，这是防治水土流失的一条成功之路。

  水土保持的主体是人民群众，只有群众的积极性调动起来了，治理水土流失才有后劲。改革开放前，各地采用的治理办法，基本是社队集体统一组织治理，大兵团作战。因未能把治理者的利益同治理成果联系起来，致使治理速度不快，见效慢，效率低，甚至劳民伤财，得不偿失。20世纪80年代初，不少地区创造和积累了一套责、权、利统一和治、管、用结合的水土保持责任制。其中最为突出的是山西河曲县出现的以户承包治理小流域的责任制，这种形式就是农村家庭联产承包责任制在水土保持工作中的具体运用。这是水土保持工作的重大突破，是广大群众的一项创造。党和政府及时肯定这一经验，并在全国推广，从而出现了千家万户治理千沟万壑的局面。户包治理小流域逐步形成了以户包为基础，包括联户承包治理、专业队治理、集体治理和采取股份制形式集资治理多种形式并举的新格局，为大面积、快速度、高效益治理水土流失和开发利用国土资源开创了新局面。

  1992年以来，各地按照市场经济体制的要求，积极探索改革措施，采取拍卖、租赁以及股份合作等形式加快了“四荒”（荒山、荒坡、荒沟、荒滩）治理步伐，建立了多种形式的治理责任制。随着《水土保持法》的实施，农民的合法权益得到法律的保护，政策和机制加强完善，水土保持改革不断深化。一是极大地调动了广大群众治理的积极性。谁治理谁受益，群众成为治理开发“四荒”的主体，增强了权属感和稳定感，加快了治理步伐；二是形成了多元化的投入机制。治理开发“四荒”不仅当地的群众投资投劳，而且机关团体、企业和事业单位、城市职工和个体户也纷纷参与，弥补了国家投资不足，改变了以往单纯依靠国家投资、群众投劳的状况。至2001年，全国共有878万户农民、城市职工、企业家等购买、承包、租赁、股份合作开发“四荒”362亿亩，已初步治理19亿亩。社会投入的资金累计达70多亿元《功在当代利在千秋——记中国水土保持生态建设》，2002年5月27日《中国水利报》。。新世纪以来，各地加强完善有关政策措施，以产权制度改革为核心，明确所有权和使用权，调动全社会参与治理开发的积极性，民营水保和大户治理异军突起，江西赣南、四川广安等地涌现了一批投资水土流失治理开发的非公有制企业、集团公司。山西省政府印发了《关于发展民营水保大户的资金扶持办法》，每年从水利建设基金中安排1000万元专项用于扶持民营水保大户，逐步推动了“四荒”治理开发工作，加快了治理速度。

  建设和完善水土保持法规体系，是实现水土保持依法行政的根本，是实施水土保持监督执法工作的依据和前提。20世纪80年代以来，水土保持法制建设逐渐完备。1982年，国务院颁布了《水土保持工作条例》，对水土保持工作起到了积极的作用。1991年《水土保持法》正式颁布实施，标志着中国进入了依法防治的新阶段。1993年《水土保持法实施条例》颁布施行后，各级水行政主任部门结合各地真实的情况，根据水土保持法和新情况变化，制定配套法规、规章等，提高操作性。各省、区、市全部出台了各自的《水土保持法》实施办法、水土流失防治费和水土保持设施补偿费（简称“两费”）征收使用管理办法。在此基础上，围绕水土流失案件查处程序、水土保持方案编报审批、“两费”征收使用等出台了有关管理规定和规范性文件，配套法规建设加强完善、细化。到2001年，全国县级以上制定的规范性文件达3000多件，许多乡村还制定了水保乡规民约，使水保各项工作有法可依，有章可循，为监督执法工作提供了法律保障。

  建立健全监督执法体系。这是贯彻落实各项法规、制止人为水土流失的组织保证。福建省1978年提出省地县建立监督机构，省建立了水土保持监督站，1989年省编委又给各地增加了编制，充实监督人员，从上到下逐步形成了体系。《水土保持法》颁布以后，各地监督执法机构陆续建立，至2001年，全国有29个省、200多个地市、2400多个县成立了水土保持监督管理机构，明确职能，确立执法主体地位，依法行使水土保持“三权”（监督检查权、方案审批权和收费权），共有监督执法人员74万人，其中专职人员18万人，兼职人员56万人。此外，还在村级配备群众水土保持管护员约10万人。刘震：《总结经验努力探索不断推进水土保持预防监督的新发展》，《中国水土保持》2004年第4期。全国流域机构、省、地、县分级管理的监督执法体系基本形成。

  开展监督执法检查。为规范执法行为、提高执法效率，自1992年起，全国先后在一些水土流失重点县开展了监督执法试点工作。1999年6月，在重点治理县开展了监督执法规范化建设，到2002年5月，全国有60个地市、1166个县通过了验收。通过规范化建设，各地基本建立了较为完善的监督执法网络，相关县建立了监督执法队伍，有效开展了监督执法工作。围绕开发建设项目水保方案编报和“三同时”制度的落实，不断加大执法力度。仅“十一五”期间，全国累计开展执法检查45万次，查出违法违规建设项目28万个，对严重的24个生产建设项目进行了通报。刘宁：《深入贯彻新水土保持法努力实现“十二五”水土保持新跨越》，《中国水土保持》2011年第4期。2000~2009年，全国共审批水土保持方案25万个，其中国家大中型项目1800多个；全国15万公里新建公路、12万公里新建铁路实施了水土保持方案；先后完成1000多个项目的水土保持验收；生产建筑设计企业投入水土流失防治费1450亿元，防治面积8万平方公里，减少水土流失17亿吨。在某些特定的程度上遏制了人为水土流失恶化的趋势。

  生态修复是新世纪水土保持生态建设的重大战略调整。随全国工业化、城市化和现代化进程的加快，人为水土流失问题日渐凸显。尽管国家每年的投资力度和治理规模都是空前的，然而要使全国的严重水土流失区都得到初步治理，仍需要几十年、上百年甚至更长时间。严峻的现实促使人们探索新的治理理念。

  为了寻求加快水土流失防治进度的路子，全国从南到北进行了积极探索。实施封育保护、封禁治理措施在长江流域取得了成效，也得到社会各界的认可。内蒙古乌兰察布盟和陕西吴旗县的成功做法，为北方治理水土流失、大面积恢复植被闯出了路子。

  1999年8月，总理在考察陕西水土流失时提出了“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的治理措施；《在陕西省考察治理水土流失，改善生态环境和黄河防汛工作》，1999年8月11日《人民日报》。2001年3月5日，他在《关于国民经济与社会持续健康发展第十个五年计划纲要的报告》中进一步指出：“注意发挥生态的自我修复能力，逐步建成我国西部牢固的绿色生态屏障。”为开展生态修复指明了方向，提出了加快水土流失防治步伐、改善生态环境的思路。

  水利部根据党和政府的战略部署和经济社会发展对水土保持工作的要求，以及基层的探索实践，在充分肯定以往成功经验的同时，对新时期治理思路进行了调整，明白准确地提出：要树立人与自然和谐共处的思想，依靠大自然的力量，充分的发挥生态的自我修复能力，加快植被恢复和ECO改善。这是水土保持生态建设的一个重大战略调整。2001年11月，水利部发出了《关于加强封育保护，充分的发挥生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的通知》，正式提出了开展生态修复的设想和要求。2003年6月，又印发了《关于逐步加强水土保持生态修复工作的通知》，再次对生态修复从认识、规划、政策、监督等方面做了部署。

  为探索不一样的地区实现生态自我修复的途径，以便在大范围开展生态修复工程积累经验，2002年开展了“水土保持生态修复试点工程”，至2008年底，先后两批在200多个县开展了试点工程。各省区市也开展了一批地方试点工程。在试点过程中，各地加强了优质高效小流域、水源工程、舍饲养畜、生态移民、以电代柴等相关配套措施建设，较好地解决了群众生产生活问题，为大面积封育保护创造了条件。生态修复已成为水土保持的核心理念，得到了全社会广泛认同，到2010年，全国27个省区市、136个地市和1200个县出台了封山禁牧政策，国家重点工程区全部实现封育保护。累计实施生态修复面积72万平方公里，其中有40万平方公里的生态修复已初见成效。实施封育保护后，保护区内灌草植物自然萌生速度明显加快，裸地自然郁闭，植被覆盖度大幅度提高，生态环境显著改善。生态修复还有效促进了生态环境和农牧业发展的良性互动，实现了土地增绿、农业增效、农民增收。

  《水土保持法》颁布以来，各级水保部门开展了一系列丰富多彩、广泛深入的宣传活动。水利部会同司法部联合发文，将《水土保持法》纳入全民“三五”、“四五”普法计划；和中宣部就加强水土保持宣传工作专门发了通知，有力地推动了《水土保持法》宣传工作；与全国人大环资委等部门及新闻媒体联合开展了“长江上游生态行”、“再造秀美山川西北行”、“保护母亲河”、“中华环保世纪行”等大型采访报道活动，有效地发挥了社会舆论的监督作用；《焦点访谈》“修了公路伤了水库”等，促进了有关行业提高认识，理顺了部门关系。

  各地抓宣传力度很大，其主要形式：一是在水土保持法颁布实施纪念日开展宣传月（周）活动，采取印发宣传册、刷写标语、广播讲座、知识竞赛、法律培训、领导讲话、文艺演出、案例选登等各种各样的形式，充分的利用电视、广播、报刊、标语、传单等多种媒介，开展卓有成效的宣传工作。二是利用各种水土保持示范工程，建设户外教室，既扩大了影响，又推动了自身建设。三是通过电视、报纸、广播等新闻媒体对违法案件进行曝光，形成社会舆论压力，迫使违法单位和个人改正错误。四是开展警示教育。此外，还把水保教育与中小学生素质教育有机结合起来，积极推动水保科普教材进课堂活动。形式多样的宣传活动，提高了全社会的水保意识和法制观念，营造出全社会关心和支持水保的良好氛围。

  经过30多年的努力，水土流失治理取得了显著成绩，全国累计完成水土流失初步治理面积60多万平方公里。通过综合治理，水土流失得到一定效果控制，农业生产条件和生态环境大为改善，提高了人民生活水平，促进了社会经济发展。具体言之：

  一是减轻了水土流失，改善了生态环境。通过小流域综合治理，有效地增加了林草植被，调节了小气候，生态环境得到一定的改善，水、旱、风沙灾害明显减轻。据统计，在实施重点治理的区域，水土流失治理程度都达到了70%，减沙率达到40%以上。全国年均减少土壤侵蚀15亿吨，相当于黄河一年的输沙量，有效地减少了进入江河湖库的泥沙，为确保大江大河防洪安全做出了贡献。嘉陵江中下游“长治工程”实施前后比较，植被覆盖率增加24%，减沙率达到50%；江西赣江流域年土壤侵蚀量从7859万吨减少到203万吨，植被覆盖率增加了276%。刘震：《强化建设管理精心组织实施扎实开展国家水土保持重点工程建设》，《中国水土保持》2008年第5期。京津风沙源治理工程和黄河水保生态工程建设项目区，风沙、洪涝、干旱等自然灾害的次数与损失均较未治理前有明显减少。

  二是改善了农业生产条件，促进了区域经济的发展。水土保持重点工程建设以水土流失严重的西部地区为重点。这些区域水土流失严重、农业基础设施薄弱、生态环境恶劣、农民生产生活条件差。在水土流失治理中建设基本农田195亿亩，营造水土保持林695亿亩，建成淤地坝、塘坝、谷坊等小型水保工程680多万座（处）。通过水保措施，全国新增的基本农田累计增产粮食3000亿公斤；工程与生物措施累计保水量6600亿立方米，相当于17个三峡水库的库容量。毕玉娟：《新中国成立60年水土保持工作综述》，2009年10月13日《中国水利报》。经过重点治理的区域，人均基本农田增加，农业生产条件得到明显改善，粮食产量翻一番到两番，农民人均收入增加数百元，有的地方达二三千元。在治理中，各地发挥资源优势，因地制宜发展经济林果，建成了一批商品基地，形成了农村新的经济增长点。全国涌现出了江西赣州的脐橙、四川凉山的石榴、甘肃定西的土豆等水保产业基地。全国有5000多万贫困人口通过水土保持实现了脱贫致富，治理区的交通、饮水等基础设施条件得到根本改善。

  三是促进了当地精神文明建设。经过治理的地方，农业抵御自然灾害能力增强，人居环境得到一定的改善，广大群众的科技素质、生态保护意识有所提高，生产经营方式发生了较大变化，由广种薄收、超载放牧变为集约经营、舍饲圈养，生态产业快速地发展，大量农村劳动力转移到二、三产业，拓宽了增收渠道。同时，小流域治理，充分尊重群众意愿，提倡民众参与，通过实行项目公示制和群众投工承诺制，充分的发挥广大群众的监督作用，农民的民主管理意识有所增强，促进了社会主义新农村建设。生产发展、生活富裕、乡村文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村已在项目区显现。